我国高等教育法制的结构与变迁
发布时间:2013-04-19
我国高等教育法制的结构与变迁 华东师范大学法律系副教授 郭为禄 摘 要:我国高等教育法制经历了一个曲折的发展历程,逐步形成了内容较为丰富、效力层次分明的高等教育法律体系。以高校为中心,高等教育法律关系主体之间权利义务关系构成了高等教育法制的内容结构,以《高等教育法》为中心,构成高等教育法制的效力结构。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,适应市场经济价值取向已成为高等教育法制变迁的基本方向;针对现行法律结构体系的缺陷,完善内容结构、协调效力结构,成为高等教育法制建设的客观要求。 关键词:高等教育;法制;结构;变迁 一、我国高等教育法制体系的形成 在广义上,高等教育法制是指具有立法权限的国家机构或部门,依照法定程度制订或认可的,由国家强制力保障实施的,调整高等教育领域法律关系的规范性文件的总称;在狭义上,则专指国家立法机关制订的规范和调整高等教育法律关系的单行法即《高等教育法》。我国高等教育法制体系的形成过程,经历了艰苦的探索,大致可以分为三个阶段。 1.高等教育的社会主义改造及社会主义高等教育法制的初步建立。 新中国成立之初,面对国民政府举办的公立高校和较大比例的私立高校,公办高校在政权的更替下自然完成,对私立高校的转变则按照“保护维持、加强领导、逐步改造”的原则予以处理。在这个阶段,《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》、《关于实施高等学校课程改革的决定》、《关于高等学校领导关系问题的决定》、《关于改革学制的决定》等法规和政策的出台,确立了社会主义高等教育的性质、宗旨和任务,确立了教育部的统一领导权与学校领导体制,规定了统一招生分配制度,规划了修业年限、教学内容和教学方法,标志着新中国高等教育制度的建立。 2.高等教育法制建设的反复与摇摆并最终遭受严重破坏的时期。 到1956年,在中央政府与教育部的强势领导与推进下,高等教育法制建设取得了可喜的成绩;但中央对高等教育管理权力的过分集中,削弱了地方发展高等教育事业的积极性。1957年开始中央逐步向地方和高等学校放权,1958年到1960年间,地方发展高等教育的速度之快超出了预计,也超出了中央可控的范围。1961年开始中央又从地方回收管理权,1963年颁发的《中共中央国务院关于加强高等学校统一领导分级管理的决定(试行草案)》明确了“教育部是在中共中央和国务院的直接领导下,管理全国高等学校的行政机关”,高等教育管理权逐步回到了高度集中的老路上。1966年至1976年间,已经建立起来的高等教育法制遭受严重破坏,初步培养起来的高等教育法制意识丧失殆尽,以至于高等学校的正常教育教学秩序都无法维持。 3.高等教育法制在原有基础上恢复与重建,逐步形成和发展高等教育法制体系。 以1977年恢复全国统一招生考试制度、1979年中共中央批转《教育部关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导分级管理的决定的报告》、恢复“统一领导与分级管理制度”为标志,高等教育法制体系开始复苏。1977年冬天重新恢复了停止11年的高校招生考试制度,由此拉开了高等教育法制的序幕。随着高等教育逐渐步入正轨,国家对高等教育的规范从1980年颁布《学位条例》开始,力求尽快形成并逐步发展高等教育法制体系。在此后的高等教育法制建设中,扩大高校办学自主权与规范高校教育管理和办学方式并行。1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》起到了扩大办学自主权的作用,而1986年国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》和1990年国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》等文件则力求进一步规范高校教育管理和办学方式。为了吸引更多高等教育资源,逐步建立了社会力量办学制度与中外合作办学制度。这一发展阶段最有影响的法律制度,仍然是《教育法》、《教师法》和《高等教育法》的制订颁布和实施,这些法律从根本上建构了高等教育法制体系。 二、我国高等教育法制的结构体系 为了更系统地认识与解剖高等教育法制结构,本文以《高等教育法》为核心,从法律效力结构和法律主体之间的权利义务关系的内容结构两方面对高等教育法制进行系统分析。 根据法律效力的等级,规范高等教育领域法律关系的规范性文件包括宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规与规章,它们组成了高等教育法制的效力体系。目前对高等教育领域法律关系进行规范的法律有《教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》和《学位条例》;与之相关的行政法规与部门规章主要有《研究生院设置暂行规定》、《普通高等学校学生管理规定》等;各地高等教育法规与规章在数量上就更多,尤其是高等教育资源比较丰富的地区,对高等教育立法更是重视。应该说,我国已经初步建立起了法律效力层次分明的高等教育法制体系。 根据高等教育法律关系种类的不同,可以将高等教育法制体系划分调整为以下法律关系的法律规范:高校与政府、高校与社会、高校与学生、高校与教师和高校内部管理。以高校为出发点,可以将高校与政府、高校与社会作为高校的外部法律关系,将高校与学生、高校与教师和高校内部管理作为高校的内部法律关系。这样的划分并不意味着我们漠视高校教师与学生独立的法律地位,而是力求更有利于高校的系统发展。 在高校的外部法律关系中,高校与政府间的法律关系是高校与政府在高等教育领域中基于权利与义务的配置与实施而形成的法律关系,它决定着高校的法律地位,决定了高校的行为能力与行为方式。在西方的高等教育历史中,“从中世纪大学产生时起,这一关系经历了曲折的发展历程。概括地说,从大学自治到政府控制再到两者合作,是这一关系演进的缩影。”[1]但对我国来说,却正经历着从政府控制到两者合作,并以大学自治为目标的过程。高校与社会间的法律关系,是指高校在获得社会教育资源与服务社会过程中,与非政府机构形成的法律关系,这主要表现在五个方面:高校投资主体的多元化,高校专业设置中市场需求的影响,高校产学研体系的逐步市场化,高校知识产权的法律保护和高校后勤社会化。随着我国市场经济体制的逐步深化,高校越来越以市场主体的身份参与社会。 在高校的内部法律关系中,高校与学生的法律关系,即关于高校学生法律地位的问题,是高校与学生之间围绕实现学生受教育权的过程中构成的权利义务关系。在计划经济体制下,高校与学生间的关系实际上是政府与学生间的关系。随着改革开放的深入推进,高校办学自主权逐步扩大,学生权利意识逐步加强,高校与学生间法律关系的行政色彩淡化,而平等的民事法律关系逐步呈现并发展起来。高校与教师间的法律关系,是高校与教师在教育过程中基于权利与义务的配置和实施而形成的法律关系,我国高校与教师间的法律关系正在从传统的计划经济体制下的身份关系逐步向市场经济体制下的契约关系转变。高校内部权力关系是建立健全现代大学制度的重要内容,也是学校管理体制与机构设置的基本依据。高校内部管理运行依赖于学校政治权力、行政权力与学术权力的有机结合,我国高校内部管理体制经历了校务委员会制、校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、革命委员会制、党委领导下的校长分工负责制、校长负责制,并确立了现行的党委领导下的校长负责制。这一变化历程显现出高校政治权力、行政权力与学术权力间的不同组合。从趋势看,高校政治权力始终是处于优势地位的,行政权力日趋规范,而学术权力的影响也有所增大。 在市场经济价值取向的社会变革过程中,高等教育法制建设逐步为高校与政府、高校与社会、高校与学生、高校与教师间建立了一个相互影响框架,从而约束参与高等教育事业各方主体的行为选择。与此同时,还规范高校内部权力体系的架构与行动方案。高等教育法制体系的构建在保障高等教育事业各方主体合法利益的同时,促进高等教育事业的良性发展。 三、我国高等教育法制变迁的社会动因 纵观高等教育法制建设的历史进程,我们能够捕捉到高等教育法制体系建构与变迁的基本动因。 1.体制改革是高等教育法制变迁的原始动力。 在法律层面上,我国则经历了从传统的法制系统向现代法制系统的转变。经济体制的转轨,带来了市场主体多元化和利益多元化,打破了“政府全能”的神话,在法律意义上,政府的一部分职能开始让渡于市场和社会,使高等教育较以往处于一个开放的而不是封闭的、多元的而不是单一的社会系统中。经济体制的转型决定了法制系统转型,促进了高校办学体制的法制化、办学模式多样化,推动了高等教育管理体制的法制化及高等教育权利义务关系的法制化,从而促进了社会主义市场经济体制下的高等教育法制结构的形成和变迁。从《学位条例》到《高等教育法》、《教师法》、《高等学校学生管理规定》等一系列法律法规和规章的制订颁布实施,是社会主义市场经济体制改革对高等教育发生作用的结果,也是通过法律反映和确认社会变迁过程中高等教育领域权利义务关系变化的结果。 2.建设法治国家的探索是高等教育法制变迁的直接动因。 教育法律体系是整个国家法律体系的一个组成部分,高等教育法制结构及其变迁的历程取决于整个国家法律体系的变迁。建设社会主义法治国家是我国在长期的社会主义法制实践中形成的共识和目标,也是探索中国特色社会主义进程中得出的一条基本经验。依法治教作为依法治国方略在教育法制领域的自然延伸,是我国教育法制建设历史经验的总结。随着社会主义市场经济的发展,高等教育发展迅速且地位和作用日益凸显,推进着公民受教育权意识进一步觉醒,促使教育的方向性、民主性、多样性等一系列问题的显现。社会主义民主法制建设对高等教育法制建设提出了新的要求,依法治教逐步成为高等教育法制建设的必然要求。 3.教育国际化为高等教育法制变迁注入新推力。 我国高等教育法制变迁经历了一个与国际社会相对隔绝的封闭状态到逐步开放融入世界高等教育潮流的历史过程。在经济全球化的大趋势下,特别是在加入世界贸易组织、逐步融入经济全球化进程的背景下,高等教育国际化作为一股强大的外部力量,推动我国高等教育立法在已有的教育法律法规体系的框架下,接受国内法服从国际法的原则,实现与世界贸易组织相关法律法规之间的对接。经济全球化推动高等教育国际化,而高等教育国际化趋势冲击了原有的法律法规,成为高等教育法制变迁的一股强大的外部推动力。 四、我国高等教育法制结构的变迁趋势 1.随着社会主义经济体制的逐步完善,适应市场经济的价值取向必然成为高等教育法制变迁的基本方向。 法律是以社会为基础的,是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。[2]因此,不同的社会就有不同的法律,即使是同一性质或历史形态的社会,在不同的发展阶段,法律的内容、特点和表现形式也往往不尽相同。可以说,法律变迁进程是社会发展进程的一部分。经过30年改革开放的洗礼,我国高等教育法制的变迁已经不可能脱离社会主义市场经济发展的趋势和社会主义法制建设的总体格局。从目前高等教育法制建设的社会环境来看,市场经济体制的逐步建立完善,促使社会主体多元化,高等教育需求多样化,公民教育权利意识增强,发展社会教育权的诉求进一步增强,国家行政高度集权的高等教育体制受到挑战,从中央向地方分权的趋势得到加强。与此同时,在高等教育领域出现了以受教育权利制衡国家教育行政权的趋势,维护和发展公民的受教育权利、扩大高校办学自主权等成为高等教育法制建设的重要内容。 市场经济体制的建立和完善,决定了高等教育法制变迁的基本方向。市场经济的价值取向,不断强化高等教育通过市场体制吸纳更多的办学资源。虽然高等学校的发展并不完全依赖于办学资源,但没有办学资源的支撑,高等学校连生存都很艰难,也就谈不上发展了。在社会整体从计划经济向市场经济转型的过程中,高等教育获得办学资源的渠道更加多元,社会对高等学校办学要求也更加多元,这必然推动高等教育从市场经济发展中获取更多的资源,也必然促使高等教育法制适应市场经济体制的发展趋势。《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》等相关法律法规的颁布实施,体现了高等教育参与教育市场已经在一定程度上得到法律保障,而社会对高等教育的要求则主要表现在不断推进依法治校,在法律法规上不断调整学校内部管理体制、学校人事管理和评价机制、学生管理规范等制度。 依法治国基本方略的确立,更加明确了高等教育法制变迁的基本方向。依法治国方略规定了依法治教的方向,而依法治教则决定了必须推进依法治校。高等教育法制变迁发展到今天,科学合理界定高校与政府的关系、扩大高校办学自主权已经成为高等教育法制建设的关键问题。这是因为,高等学校要适应市场经济发展需要,必须扩大吸引办学资源的能力,这既需要教育法律法规为高等学校开拓办学资源的新渠道提供制度保障,更需要借助于教育法律法规明确高等学校在市场与社会中的相对独立的主体地位,从而让高等学校获得独立享有权利与承担责任的资格。扩大高校办学自主权的法制意义在于,能够逐步减少高校办学过程中的行政色彩,恢复高校参与市场经济与社会发展的主体地位,能够更全面地界定高校的权利与义务,促使高校更好地融入市场经济与社会发展的体系之中。而扩大高校办学自主权的教育意义在于,能够让高校获得尽可能多的按照教育规律办学的自主空间,在赋予高校办学自主权的同时,让高校承担起本应由自己承担的开展科学研究、从事教育教学和服务社会的责任与义务。尽管办学自主权在理论上有着诸多优势,但在扩大高校办学自主权的过程中,遵循法制的程序与步骤,是保证高校正当使用权利并促使自身健康发展的重要保障。改革开放30年来,高等学校的办学自主权在不断扩大,但迄今为止,高等学校的法律地位还存在诸多不确定性,扩大高等学校办学自主权仍然是高等教育法制建设重要而艰巨的任务。 2.针对现行法制结构体系的缺陷,完善内容结构、协调效力结构是高等教育法制建设的客观要求。 现行法制结构体系的缺陷规定了高等教育法制建设的主要任务。我国高等教育法制结构从“层级分隔”逐步走向“形式一体”,先有《学位条例》后有《教师法》,再有《教育法》、《高等教育法》。在局部立法先行的情况下,出现了法律法规在层级上的分隔状态,经过多年的法制实践,特别是《高等教育法》的制订颁布,形成了以《高等教育法》为核心,多层次、多侧面、多领域的高等教育法制体系,但在结构上仍然存在一系列亟需完善的薄弱环节。 从高等教育法制的内容体系来看,法律主体之间的权利义务关系与社会主义市场经济体制存在诸多不适应。一方面,逐步增大高校的办学自主权,通过体制更新密切高校与社会的关系,是高校外部法律关系构建的基本方向。例如,作为办学主体的学校是教育法律关系的重要主体之一,现行的高等教育法制,建立了高校与其他法律主体之间权利与义务的框架结构,但目前高校的法律地位仍旧存在诸多不确定性。高校与其他法律主体之间,尤其是高校与政府之间权利义务的界定极不平衡,只规定高校的权利义务,对政府却很少涉及,使得两者之间的关系存在着诸多不确定性,高校作为法律主体的地位事实上具有不确定性,因而高校办学自主权也不可能有明确的界定,使得高校难以从根本上摆脱政府附属物的性质。因此,在《高等教育法》的框架下,制订居于其下位的《学校法》显得十分必要。另一方面,明确高校与学生、高校与教师间的契约关系,并逐步明确政治权力、行政权力与学术权力在高校内部权力中的定位,是高校内部法律关系构建的重要内容。在高等学校内部,教育主体间法律关系的规范能提高学校办学质量与教育资源的使用效率。但长期以来,高校与教师间不但有着较为稳定的工作关系,还形成了非常紧密的人身依附关系,这加重了高校的社会责任。与此同时,高校与教师间的人身依附关系,制约了高校教师的专业发展空间与服务社会的机会。因此,使高校与教师间的法律关系从身份关系转向契约关系,以契约的形式明确界定高校与教师间的权利与义务,重点规范高校与教师间的教育法律关系,是有效使用高校教育资源与提高学校办学质量的重要举措。与此同时,高校与学生间的关系,也在逐渐从高校与学生间完整的行政法律关系中,增加基于平等身份的民事契约关系。高校与学生间民事契约关系的增加,不仅提高高校对学生进行日常管理的合法性,增加学生在高校求学过程中的社会选择能力;更重要的是,在明确高校与学生间民事契约关系的领域,高校与高校教师有可能更专注于提高自己的专业品质,既提高学生对高校教育服务的满意度,又促进高校与高校教师的专业能力。 从高等教育法制的效力体系看,由于立法的背景不同,目的、宗旨存在差异等,使得高等教育法制体系中同一层级的法律法规之间的协调以及不同层级法律法规之间的协调还有不少需要完善之处。比如,作为同一层次法律效力的《高等教育法》与《职业教育法》、《高等教育法》与《教师法》之间的关系,还需要进一步协调相关法律规定,才能确保处于同一法律效力的高等教育法律法规得以发挥整体效力。而在协调不同层级法律关系时,则既要保证高一层次法律法规对低一层次法律法规的效力,又要有效地解决高等教育实践中出现的法律问题。在高等教育法制效力体系建设中,逐步完善低层次效力的规章与学校制度,既是对高层次法律法规的落实,也是让高等教育法制效力体系走向实践的有效途径。 此外,由于立法指导思想和立法技术方面的局限性,我国的高等教育法制体系中权力制约和权利救济的有限性存在明显不足,直接影响了高等教育法制的权威性和有效性。贯彻“有权力必有制约”、“有权利必有救济”的原则,已成为高等教育法制变迁的现实要求。“有权力必有制约”要求在立法上以绝对确定性规范为主,尽量对权力的依据、运行程序、行使主体、监督、责任作出明确、具体、完整的规定,减少使用甚至不用概括性和原则性条款;要求在法律实施上强化教育执法的监督机制、纠纷裁决机制和责任、制裁实现机制,构成了对权力的法定制约系统。“有权利必有救济”要求坚持在立法上坚持以权利为本位,建立有机统一的内部和外部救济机制,在制度安排上推进申诉、仲裁、诉讼的相互衔接,推进各种法律主体权利的有效实现。 参考文献 [1]赵婷婷.自治、控制与合作[J].现代大学教育,2001,(2). [2]马克思恩格斯全集(第6卷)[Z].北京:人民出版社,1961.
发布时间:2013-04-19
我国高等教育法制的结构与变迁
华东师范大学法律系副教授 郭为禄
摘 要:我国高等教育法制经历了一个曲折的发展历程,逐步形成了内容较为丰富、效力层次分明的高等教育法律体系。以高校为中心,高等教育法律关系主体之间权利义务关系构成了高等教育法制的内容结构,以《高等教育法》为中心,构成高等教育法制的效力结构。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,适应市场经济价值取向已成为高等教育法制变迁的基本方向;针对现行法律结构体系的缺陷,完善内容结构、协调效力结构,成为高等教育法制建设的客观要求。
关键词:高等教育;法制;结构;变迁
一、我国高等教育法制体系的形成
在广义上,高等教育法制是指具有立法权限的国家机构或部门,依照法定程度制订或认可的,由国家强制力保障实施的,调整高等教育领域法律关系的规范性文件的总称;在狭义上,则专指国家立法机关制订的规范和调整高等教育法律关系的单行法即《高等教育法》。我国高等教育法制体系的形成过程,经历了艰苦的探索,大致可以分为三个阶段。
1.高等教育的社会主义改造及社会主义高等教育法制的初步建立。
新中国成立之初,面对国民政府举办的公立高校和较大比例的私立高校,公办高校在政权的更替下自然完成,对私立高校的转变则按照“保护维持、加强领导、逐步改造”的原则予以处理。在这个阶段,《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》、《关于实施高等学校课程改革的决定》、《关于高等学校领导关系问题的决定》、《关于改革学制的决定》等法规和政策的出台,确立了社会主义高等教育的性质、宗旨和任务,确立了教育部的统一领导权与学校领导体制,规定了统一招生分配制度,规划了修业年限、教学内容和教学方法,标志着新中国高等教育制度的建立。
2.高等教育法制建设的反复与摇摆并最终遭受严重破坏的时期。
到1956年,在中央政府与教育部的强势领导与推进下,高等教育法制建设取得了可喜的成绩;但中央对高等教育管理权力的过分集中,削弱了地方发展高等教育事业的积极性。1957年开始中央逐步向地方和高等学校放权,1958年到1960年间,地方发展高等教育的速度之快超出了预计,也超出了中央可控的范围。1961年开始中央又从地方回收管理权,1963年颁发的《中共中央国务院关于加强高等学校统一领导分级管理的决定(试行草案)》明确了“教育部是在中共中央和国务院的直接领导下,管理全国高等学校的行政机关”,高等教育管理权逐步回到了高度集中的老路上。1966年至1976年间,已经建立起来的高等教育法制遭受严重破坏,初步培养起来的高等教育法制意识丧失殆尽,以至于高等学校的正常教育教学秩序都无法维持。
3.高等教育法制在原有基础上恢复与重建,逐步形成和发展高等教育法制体系。
以1977年恢复全国统一招生考试制度、1979年中共中央批转《教育部关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导分级管理的决定的报告》、恢复“统一领导与分级管理制度”为标志,高等教育法制体系开始复苏。1977年冬天重新恢复了停止11年的高校招生考试制度,由此拉开了高等教育法制的序幕。随着高等教育逐渐步入正轨,国家对高等教育的规范从1980年颁布《学位条例》开始,力求尽快形成并逐步发展高等教育法制体系。在此后的高等教育法制建设中,扩大高校办学自主权与规范高校教育管理和办学方式并行。1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》起到了扩大办学自主权的作用,而1986年国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》和1990年国家教委颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》等文件则力求进一步规范高校教育管理和办学方式。为了吸引更多高等教育资源,逐步建立了社会力量办学制度与中外合作办学制度。这一发展阶段最有影响的法律制度,仍然是《教育法》、《教师法》和《高等教育法》的制订颁布和实施,这些法律从根本上建构了高等教育法制体系。
二、我国高等教育法制的结构体系
为了更系统地认识与解剖高等教育法制结构,本文以《高等教育法》为核心,从法律效力结构和法律主体之间的权利义务关系的内容结构两方面对高等教育法制进行系统分析。
根据法律效力的等级,规范高等教育领域法律关系的规范性文件包括宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规与规章,它们组成了高等教育法制的效力体系。目前对高等教育领域法律关系进行规范的法律有《教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》和《学位条例》;与之相关的行政法规与部门规章主要有《研究生院设置暂行规定》、《普通高等学校学生管理规定》等;各地高等教育法规与规章在数量上就更多,尤其是高等教育资源比较丰富的地区,对高等教育立法更是重视。应该说,我国已经初步建立起了法律效力层次分明的高等教育法制体系。
根据高等教育法律关系种类的不同,可以将高等教育法制体系划分调整为以下法律关系的法律规范:高校与政府、高校与社会、高校与学生、高校与教师和高校内部管理。以高校为出发点,可以将高校与政府、高校与社会作为高校的外部法律关系,将高校与学生、高校与教师和高校内部管理作为高校的内部法律关系。这样的划分并不意味着我们漠视高校教师与学生独立的法律地位,而是力求更有利于高校的系统发展。
在高校的外部法律关系中,高校与政府间的法律关系是高校与政府在高等教育领域中基于权利与义务的配置与实施而形成的法律关系,它决定着高校的法律地位,决定了高校的行为能力与行为方式。在西方的高等教育历史中,“从中世纪大学产生时起,这一关系经历了曲折的发展历程。概括地说,从大学自治到政府控制再到两者合作,是这一关系演进的缩影。”[1]但对我国来说,却正经历着从政府控制到两者合作,并以大学自治为目标的过程。高校与社会间的法律关系,是指高校在获得社会教育资源与服务社会过程中,与非政府机构形成的法律关系,这主要表现在五个方面:高校投资主体的多元化,高校专业设置中市场需求的影响,高校产学研体系的逐步市场化,高校知识产权的法律保护和高校后勤社会化。随着我国市场经济体制的逐步深化,高校越来越以市场主体的身份参与社会。
在高校的内部法律关系中,高校与学生的法律关系,即关于高校学生法律地位的问题,是高校与学生之间围绕实现学生受教育权的过程中构成的权利义务关系。在计划经济体制下,高校与学生间的关系实际上是政府与学生间的关系。随着改革开放的深入推进,高校办学自主权逐步扩大,学生权利意识逐步加强,高校与学生间法律关系的行政色彩淡化,而平等的民事法律关系逐步呈现并发展起来。高校与教师间的法律关系,是高校与教师在教育过程中基于权利与义务的配置和实施而形成的法律关系,我国高校与教师间的法律关系正在从传统的计划经济体制下的身份关系逐步向市场经济体制下的契约关系转变。高校内部权力关系是建立健全现代大学制度的重要内容,也是学校管理体制与机构设置的基本依据。高校内部管理运行依赖于学校政治权力、行政权力与学术权力的有机结合,我国高校内部管理体制经历了校务委员会制、校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、革命委员会制、党委领导下的校长分工负责制、校长负责制,并确立了现行的党委领导下的校长负责制。这一变化历程显现出高校政治权力、行政权力与学术权力间的不同组合。从趋势看,高校政治权力始终是处于优势地位的,行政权力日趋规范,而学术权力的影响也有所增大。
在市场经济价值取向的社会变革过程中,高等教育法制建设逐步为高校与政府、高校与社会、高校与学生、高校与教师间建立了一个相互影响框架,从而约束参与高等教育事业各方主体的行为选择。与此同时,还规范高校内部权力体系的架构与行动方案。高等教育法制体系的构建在保障高等教育事业各方主体合法利益的同时,促进高等教育事业的良性发展。
三、我国高等教育法制变迁的社会动因
纵观高等教育法制建设的历史进程,我们能够捕捉到高等教育法制体系建构与变迁的基本动因。
1.体制改革是高等教育法制变迁的原始动力。
在法律层面上,我国则经历了从传统的法制系统向现代法制系统的转变。经济体制的转轨,带来了市场主体多元化和利益多元化,打破了“政府全能”的神话,在法律意义上,政府的一部分职能开始让渡于市场和社会,使高等教育较以往处于一个开放的而不是封闭的、多元的而不是单一的社会系统中。经济体制的转型决定了法制系统转型,促进了高校办学体制的法制化、办学模式多样化,推动了高等教育管理体制的法制化及高等教育权利义务关系的法制化,从而促进了社会主义市场经济体制下的高等教育法制结构的形成和变迁。从《学位条例》到《高等教育法》、《教师法》、《高等学校学生管理规定》等一系列法律法规和规章的制订颁布实施,是社会主义市场经济体制改革对高等教育发生作用的结果,也是通过法律反映和确认社会变迁过程中高等教育领域权利义务关系变化的结果。
2.建设法治国家的探索是高等教育法制变迁的直接动因。
教育法律体系是整个国家法律体系的一个组成部分,高等教育法制结构及其变迁的历程取决于整个国家法律体系的变迁。建设社会主义法治国家是我国在长期的社会主义法制实践中形成的共识和目标,也是探索中国特色社会主义进程中得出的一条基本经验。依法治教作为依法治国方略在教育法制领域的自然延伸,是我国教育法制建设历史经验的总结。随着社会主义市场经济的发展,高等教育发展迅速且地位和作用日益凸显,推进着公民受教育权意识进一步觉醒,促使教育的方向性、民主性、多样性等一系列问题的显现。社会主义民主法制建设对高等教育法制建设提出了新的要求,依法治教逐步成为高等教育法制建设的必然要求。
3.教育国际化为高等教育法制变迁注入新推力。
我国高等教育法制变迁经历了一个与国际社会相对隔绝的封闭状态到逐步开放融入世界高等教育潮流的历史过程。在经济全球化的大趋势下,特别是在加入世界贸易组织、逐步融入经济全球化进程的背景下,高等教育国际化作为一股强大的外部力量,推动我国高等教育立法在已有的教育法律法规体系的框架下,接受国内法服从国际法的原则,实现与世界贸易组织相关法律法规之间的对接。经济全球化推动高等教育国际化,而高等教育国际化趋势冲击了原有的法律法规,成为高等教育法制变迁的一股强大的外部推动力。
四、我国高等教育法制结构的变迁趋势
1.随着社会主义经济体制的逐步完善,适应市场经济的价值取向必然成为高等教育法制变迁的基本方向。
法律是以社会为基础的,是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。[2]因此,不同的社会就有不同的法律,即使是同一性质或历史形态的社会,在不同的发展阶段,法律的内容、特点和表现形式也往往不尽相同。可以说,法律变迁进程是社会发展进程的一部分。经过30年改革开放的洗礼,我国高等教育法制的变迁已经不可能脱离社会主义市场经济发展的趋势和社会主义法制建设的总体格局。从目前高等教育法制建设的社会环境来看,市场经济体制的逐步建立完善,促使社会主体多元化,高等教育需求多样化,公民教育权利意识增强,发展社会教育权的诉求进一步增强,国家行政高度集权的高等教育体制受到挑战,从中央向地方分权的趋势得到加强。与此同时,在高等教育领域出现了以受教育权利制衡国家教育行政权的趋势,维护和发展公民的受教育权利、扩大高校办学自主权等成为高等教育法制建设的重要内容。
市场经济体制的建立和完善,决定了高等教育法制变迁的基本方向。市场经济的价值取向,不断强化高等教育通过市场体制吸纳更多的办学资源。虽然高等学校的发展并不完全依赖于办学资源,但没有办学资源的支撑,高等学校连生存都很艰难,也就谈不上发展了。在社会整体从计划经济向市场经济转型的过程中,高等教育获得办学资源的渠道更加多元,社会对高等学校办学要求也更加多元,这必然推动高等教育从市场经济发展中获取更多的资源,也必然促使高等教育法制适应市场经济体制的发展趋势。《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》等相关法律法规的颁布实施,体现了高等教育参与教育市场已经在一定程度上得到法律保障,而社会对高等教育的要求则主要表现在不断推进依法治校,在法律法规上不断调整学校内部管理体制、学校人事管理和评价机制、学生管理规范等制度。
依法治国基本方略的确立,更加明确了高等教育法制变迁的基本方向。依法治国方略规定了依法治教的方向,而依法治教则决定了必须推进依法治校。高等教育法制变迁发展到今天,科学合理界定高校与政府的关系、扩大高校办学自主权已经成为高等教育法制建设的关键问题。这是因为,高等学校要适应市场经济发展需要,必须扩大吸引办学资源的能力,这既需要教育法律法规为高等学校开拓办学资源的新渠道提供制度保障,更需要借助于教育法律法规明确高等学校在市场与社会中的相对独立的主体地位,从而让高等学校获得独立享有权利与承担责任的资格。扩大高校办学自主权的法制意义在于,能够逐步减少高校办学过程中的行政色彩,恢复高校参与市场经济与社会发展的主体地位,能够更全面地界定高校的权利与义务,促使高校更好地融入市场经济与社会发展的体系之中。而扩大高校办学自主权的教育意义在于,能够让高校获得尽可能多的按照教育规律办学的自主空间,在赋予高校办学自主权的同时,让高校承担起本应由自己承担的开展科学研究、从事教育教学和服务社会的责任与义务。尽管办学自主权在理论上有着诸多优势,但在扩大高校办学自主权的过程中,遵循法制的程序与步骤,是保证高校正当使用权利并促使自身健康发展的重要保障。改革开放30年来,高等学校的办学自主权在不断扩大,但迄今为止,高等学校的法律地位还存在诸多不确定性,扩大高等学校办学自主权仍然是高等教育法制建设重要而艰巨的任务。
2.针对现行法制结构体系的缺陷,完善内容结构、协调效力结构是高等教育法制建设的客观要求。
现行法制结构体系的缺陷规定了高等教育法制建设的主要任务。我国高等教育法制结构从“层级分隔”逐步走向“形式一体”,先有《学位条例》后有《教师法》,再有《教育法》、《高等教育法》。在局部立法先行的情况下,出现了法律法规在层级上的分隔状态,经过多年的法制实践,特别是《高等教育法》的制订颁布,形成了以《高等教育法》为核心,多层次、多侧面、多领域的高等教育法制体系,但在结构上仍然存在一系列亟需完善的薄弱环节。
从高等教育法制的内容体系来看,法律主体之间的权利义务关系与社会主义市场经济体制存在诸多不适应。一方面,逐步增大高校的办学自主权,通过体制更新密切高校与社会的关系,是高校外部法律关系构建的基本方向。例如,作为办学主体的学校是教育法律关系的重要主体之一,现行的高等教育法制,建立了高校与其他法律主体之间权利与义务的框架结构,但目前高校的法律地位仍旧存在诸多不确定性。高校与其他法律主体之间,尤其是高校与政府之间权利义务的界定极不平衡,只规定高校的权利义务,对政府却很少涉及,使得两者之间的关系存在着诸多不确定性,高校作为法律主体的地位事实上具有不确定性,因而高校办学自主权也不可能有明确的界定,使得高校难以从根本上摆脱政府附属物的性质。因此,在《高等教育法》的框架下,制订居于其下位的《学校法》显得十分必要。另一方面,明确高校与学生、高校与教师间的契约关系,并逐步明确政治权力、行政权力与学术权力在高校内部权力中的定位,是高校内部法律关系构建的重要内容。在高等学校内部,教育主体间法律关系的规范能提高学校办学质量与教育资源的使用效率。但长期以来,高校与教师间不但有着较为稳定的工作关系,还形成了非常紧密的人身依附关系,这加重了高校的社会责任。与此同时,高校与教师间的人身依附关系,制约了高校教师的专业发展空间与服务社会的机会。因此,使高校与教师间的法律关系从身份关系转向契约关系,以契约的形式明确界定高校与教师间的权利与义务,重点规范高校与教师间的教育法律关系,是有效使用高校教育资源与提高学校办学质量的重要举措。与此同时,高校与学生间的关系,也在逐渐从高校与学生间完整的行政法律关系中,增加基于平等身份的民事契约关系。高校与学生间民事契约关系的增加,不仅提高高校对学生进行日常管理的合法性,增加学生在高校求学过程中的社会选择能力;更重要的是,在明确高校与学生间民事契约关系的领域,高校与高校教师有可能更专注于提高自己的专业品质,既提高学生对高校教育服务的满意度,又促进高校与高校教师的专业能力。
从高等教育法制的效力体系看,由于立法的背景不同,目的、宗旨存在差异等,使得高等教育法制体系中同一层级的法律法规之间的协调以及不同层级法律法规之间的协调还有不少需要完善之处。比如,作为同一层次法律效力的《高等教育法》与《职业教育法》、《高等教育法》与《教师法》之间的关系,还需要进一步协调相关法律规定,才能确保处于同一法律效力的高等教育法律法规得以发挥整体效力。而在协调不同层级法律关系时,则既要保证高一层次法律法规对低一层次法律法规的效力,又要有效地解决高等教育实践中出现的法律问题。在高等教育法制效力体系建设中,逐步完善低层次效力的规章与学校制度,既是对高层次法律法规的落实,也是让高等教育法制效力体系走向实践的有效途径。
此外,由于立法指导思想和立法技术方面的局限性,我国的高等教育法制体系中权力制约和权利救济的有限性存在明显不足,直接影响了高等教育法制的权威性和有效性。贯彻“有权力必有制约”、“有权利必有救济”的原则,已成为高等教育法制变迁的现实要求。“有权力必有制约”要求在立法上以绝对确定性规范为主,尽量对权力的依据、运行程序、行使主体、监督、责任作出明确、具体、完整的规定,减少使用甚至不用概括性和原则性条款;要求在法律实施上强化教育执法的监督机制、纠纷裁决机制和责任、制裁实现机制,构成了对权力的法定制约系统。“有权利必有救济”要求坚持在立法上坚持以权利为本位,建立有机统一的内部和外部救济机制,在制度安排上推进申诉、仲裁、诉讼的相互衔接,推进各种法律主体权利的有效实现。
参考文献
[1]赵婷婷.自治、控制与合作[J].现代大学教育,2001,(2).
[2]马克思恩格斯全集(第6卷)[Z].北京:人民出版社,1961.
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